Bisher haben nur wenige Kommunen die Leitideen der Kooperation und Beteiligung zur Grundlage ihres kommunalpolitischen Handelns erhoben. Das hängt ganz wesentlich auch mit dem auf alten Rollenmustern beruhenden Politikverständnis zusammen. Der Staat wird im Austausch gegen die Zahlung von Steuern v.a. als Leistungserbringer gesehen und die Bürger „flüchten“ sich als brave Untertanen in die Rolle der Leistungsempfänger. Als Legitimationsquelle fungierten bisher Wahlen, die in regelmäßigen Intervallen durchgeführt werden.

Ein enger kooperativer Austausch zwischen Staat und Zivilgesellschaft als auch unter den Kommunalorganen über das ob und wie der Leistungserbringung findet hingegen kaum statt. Solch eine kooperativere und beteiligungsorientiertere Lokalpolitik lässt sich denn auch nicht voraussetzungslos realisieren. Dafür müssen eine ganze Reihe an Voraussetzungen vorliegen, z.B. günstige kommunalrechtliche Rahmenbedingungen, ein funktionstüchtiges lokales Kooperations- und Partizipationsmanagement, genügend Fachwissen (sowohl unter den Bürgern als auch in der Verwaltung) und zuletzt natürlich die richtige Einstellung zum Thema. Um diese und andere Aspekte geht es auf der Voraussetzungsebene.

2. Zivilgesellschaftsebene

Die Zivilgesellschaft ist ein öffentlicher Raum, der nicht nur aus einzelnen Bürgern besteht, sondern eine Vielzahl vom Staat „unabhängiger“ Organisationen wie z.B. Vereine und Verbände umfasst. Bei Letzteren handelt es sich um organisierte Formen zivilgesellschaftlichen Engagements. Alle zivilgesellschaftlichen Akteure üben ihre Aktivitäten auf der Grundlage individueller und kollektiver Freiheiten (z.B. Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit) aus, die demokratische Systeme garantieren.

Die Zivilgesellschaft lässt sich nicht nur als eine institutionelle Ebene verstehen, sondern sie bildet einen öffentlichen Raum, der auf Prinzipien wie Freiwilligkeit, Selbstorganisation, Eigenverantwortung sowie Hierarchiefreiheit beruht und von dem eine hohe Impulsfunktion für die lokale Demokratie ausgeht. Die Zivilgesellschaft ist eine öffentliche Sphäre, „in der durch praktisches Handeln (bürgerschaftliches Engagement) und diskursive Beiträge (Debatten) alternative Lösungen“ (Vgl. Embacher 2012: Baustelle Demokratie, S. 141) für lokale Herausforderungen entwickelt werden können.

3. Aktionsebene

Auf der Aktionsebene werden verschiedene Kooperations- und Beteiligungsformen, die die Interaktion zwischen Staat und Zivilgesellschaft determinieren, vorgestellt. Es handelt sich dabei um die wichtigsten formellen und informellen Verfahren, die sich in drei Verfahrenstypen – delegierende (z.B. Kommunalwahlen und Bürgeranträge), intervenierende (z.B. Demonstrationen und Bürgerentscheide) und kooperierende (z.B. Gemeindeportale und Bürgerhaushalte) Verfahren – untergliedern lassen.

Die Delegation dient auf allen politischen Ebenen der Bestellung von repräsentativen Personen zu herrschaftsausübenden Organen. Mit dem Wahlakt (z.B. der Bürgermeister- oder Gemeinderatswahl) übertragen die Bürger Zuständigkeiten und ermächtigen die Gewählten, ihre auf Zeit übertragenen Handlungskompetenzen zum Wohle der Allgemeinheit einzusetzen. Daneben können delegierende Akte aus einer konkreten Bitte bzw. Anweisung an kommunale Organe bestehen (z.B. Bürgeranträge und Aufsichtsbeschwerden), sich mit einem konkreten Sachverhalt bzw. Thema eingehend auseinander zu setzen.

Die Intervention umfasst Verfahren, mit denen die Bürger versuchen, in die übertragenen Zuständigkeiten und Handlungskompetenzen der Gewählten „einzugreifen“. Zu solchen Mitteln (z.B. Demonstrationen, Gerichtsprozesse oder Bürgerentscheide) greifen die Bürger beispielsweise, wenn sie ihre Partikularinteressen verletzt sehen oder Maßnahmen umgesetzt werden sollen, die nach ihrem Dafürhalten nicht hinreichend den Interessen der Allgemeinheit Rechnung tragen. Die Einsprüche betreffen neben der Recht- speziell die Zweckmäßigkeit kommunaler Projekte und Vorhaben.

Von Kooperation lässt sich sprechen, wenn die Bürger nicht nur Zuständigkeiten und Handlungskompetenzen an Dritte übertragen (z.B. an den Bürgermeister oder die Mitglieder des Stadtrates) bzw. in spezifischen Angelegenheiten (zumeist in Konfliktsituationen) intervenieren, sondern wenn sie mit den Kommunalorganen frühzeitig und dauerhaft an kooperativen Lösungen arbeiten (z.B. im Rahmen von Bürgerhaushalten oder partizipativen Bauleitplanungen). In dieser Form treffen die Beteiligten „kollektive“ Entscheidungen, die ein höheres Maß an Legitimität und Effizienz versprechen.

4. Institutionenebene

Zur Institutionenebene gehören all jene kommunalen Organe, die die lokale Demokratie prägen. Die Kommunalverwaltungen mit dem Bürgermeister an ihrer Spitze üben speziell vollziehende Funktionen (z.B. die Abwicklung eines Bauvorhabens) aus. Die Verabschiedung wesentlicher Beschlüsse (z.B. die Entscheidung zu einem Bauvorhaben) obliegt allein der Kommunalvertretung. Rechtsprechende bzw. konfliktlösende Funktionen (wenn z.B. ein Bauvorhaben möglicherweise mangelhaft umgesetzt wurde) nehmen die Kommunalaufsicht, Gerichte sowie die Schieds- bzw. Mediationsstellen wahr.

Kommunalrechtlich betrachtet gehören alle kommunalen Organe, mit denen sich die Bürger in lokalpolitischen Angelegenheiten auseinandersetzen (vertikale Kooperation), zur Exekutive. Einzige Ausnahme bilden die fünf Gerichtsbarkeiten (die ordentliche Gerichtsbarkeit in Zivil- und Strafsachen als auch die Verwaltungs-, Sozial-, Finanz- und Arbeitsgerichtsbarkeit), die auch für lokale Konflikte zuständig sind. Trotzdem nehmen die Kommunalorgane in der Praxis exekutive, legislative und judikative Funktionen wahr, wieso diese dreigliedrige Gruppierung auch für die lokale Ebene zweckmäßig erscheint.

Neben der vertikalen Kooperation sind die Kommunalorgane horizontal verflochten. Angesprochen ist hiermit beispielsweise die kommunalpolitische Interaktion zwischen Kommunalvertretung und Kommunalverwaltung als auch die wichtige Rolle der Kommunalaufsicht für die Funktionsweise der lokalen Demokratie. Entscheidend ist, dass die vertikale und horizontale Kooperation miteinander harmonieren, insofern sich die vertikalen Beteiligungsformate einfügen in die eher konkordanz- oder konkurrenzdemokratisch geprägten kommunalpolitischen Systeme der Bundesländer.

5. Zielebene

Auf der Zielebene wird sichtbar, was über die kommunale Implementierung von zum Teil komplexen Kooperations- und Beteiligungsformaten erreicht werden soll. Auf einen Punkt gebracht: Bei richtiger Durchführung verspricht die kooperative Demokratie gesellschaftliche Mehrwerte (z.B. weniger Konflikte, gerechtere Ressourcenverteilung oder bedarfsorientiertere Infrastrukturen). Letztlich geht es darum, über ein höheres Maß an Kooperation und Beteiligung in der Kommunalpolitik Wohlfahrtsgewinne, mehr Transparenz, Gerechtigkeit, Akzeptanz und Legitimität zu erzeugen!