Gemeinsam Brücken bauen – Lokale Bürgerbeteiligung stärken

1. Problemstellung

1.1. Anzeichen einer möglichen Strukturschwäche der repräsentativen Demokratie bzw. der Parteiendemokratie, insbesondere in den ländlichen Regionen Sachsens, welche bisher nicht ausreichend untersucht wurden.

Politische Parteien und Wählervereinigungen haben insbesondere im ländlichen Raum Probleme bei der Rekrutierung von Mitgliedern sowie bei der Aufstellung von Kandidaten für Gemeinderats aber auch Bürgermeisterwahlen. So kommt es zu Einschränkungen des politischen Wettbewerbs und sogar zu frei bleibenden Sitzen in Gemeindevertretungen. Fehlender politischer Wettbewerb geht – insbesondere in kleinen Ortsgrößen – oft mit der konsensorientierten Form der sog. „Konkordanzdemokratie“ einher.

Wenn die kommunalpolitischen Rahmenbedingungen entsprechend durch schwache Parteien, das Fehlen des traditionellen parlamentarischen Dualismus zwischen Regierungsmehrheit und Opposition sowie durch eine ausgeprägte exekutive Führerschaft der kommunalen Verwaltungsspitze gegenüber den ehrenamtlichen Kommunalpolitikern in den Räten geprägt sind, stellt sich die Frage, ob und wie die repräsentative Kommunalpolitik ihren politischen Einfluss gegenüber der Verwaltungsspitze und der Verwaltung geltend machen kann. Hieraus können sich Defizite beim Agenda-Setting, der Politikformulierung sowie der Wahrnehmung der demokratischen Kontroll- und Öffentlichkeitsfunktion durch die Stadt- und Gemeinderäte ableiten. Allerdings fehlt für den Freistaat Sachsen bisher eine landesweite Erhebung, die die tatsächliche Funktionsweise lokaler Demokratie – insbesondere in den kleinen Kommunen mit weniger als 10.000 Einwohnern – erfasst.

1.2. Dem zunehmenden Bedürfnis der Menschen nach erweiterten Möglichkeiten politischer Teilhabe wird auf der kommunalen Angebotsseite nur bedingt entsprochen.

Empirische Befunde legen nahe, dass die Bürger heute vielfach zeitlich befristete, projektorientierte sowie thematisch begrenzte Formen politischer Beteiligung suchen. Studien zu sozialem Engagement aber auch zu politischer Beteiligung erheben regelmäßig eine hohe Bereitschaft der Bürger, sich auf lokaler Ebene gestaltend in die Belange der Gesellschaft einzubringen. Dem steht die Wahrnehmung gegenüber, keine Möglichkeiten effektiver Einflussnahme zu besitzen. Die Aufgabe, individuelle Beteiligungsansprüche und die Wünsche eventuell „schweigender’” Mehrheiten miteinander zu vermitteln, kommt weiterhin den legitimierten Organen der kommunalen Selbstverwaltung zu (also dem Gemeinderat und der Verwaltung), deren Akteure zwangsläufig auch die Rolle von “Partizipationsmanagern” übernehmen müssen. Insbesondere in den kleinen Kommunen Sachsens besteht in dieser Hinsicht ein Mangel an Erfahrung und Fachwissen. Die Verwaltungen sind oft nicht in der Lage oder Willens, proaktiv neue partizipative Wege zu beschreiten.

1.3. Der ermöglichende und zugleich beschränkende Rahmen der Sächsischen Gemeindeordnung.

Am 1. Mai 1993 trat die “Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen” in Kraft, deren Regelungen maßgeblich den Rahmen für die Praxis kommunaler Selbstverwaltung in Form repräsentativer, direkter aber auch kooperativer Demokratie setzen. Die Gemeindeordnungen der neuen Bundesländer waren zunächst Impulsgeber in Sachen Bürgerbeteiligung in ganz Deutschland – z.B. mit Blick auf die Verankerung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. Seitdem haben sich die spezifischen Regelungen der sächsischen Gemeindeordnung aber kaum weiter entwickelt und sich zum Teil als Hindernis für die erfolgreiche Anwendung der genannten direktdemokratischen Verfahren erwiesen, da Verfahren, die an zu hohen Zustimmunsquoren scheitern, Politikverdrossenheit sogar noch begünstigen. Auch die in der Gemeindeordnung verankerten konsultativ-kooperativen Instrumente – z.B. Bürgerversammlungen und Bürgeranträge werden durch hohe Hürden kaum genutzt. Zudem reflektieren die verfassten Beteiligungsinstrumente kaum die Entwicklung der letzten Jahre im Bereich demokratischer Innovationen. Nich zuletzt eröffnen sich im Bereich der Regelungen, die die Arbeit der gewählten Gemeinderäte betreffen, Verbesserungspotentiale, so z.B. bei der Akteneinsicht.

1.4. Der Mangel an Aus- und Weiterbildungsangeboten zum Thema Bürgerbeteiligung.

Dass die Bürger verwaltungsseitig nur selten frühzeitig und dialogorientiert in die Willens- und Entscheidungsbildungsprozesse eingebunden werden, liegt auch am Ausbildungsangebot der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen (FHSV). Selbst jungen aufgeschlossenen Kommunalbediensteten fehlt es am fachlichen Zugang, denn in den grundständigen Studiengängen (z.B. Allgemeine Verwaltung und Sozialverwaltung) spielt das Themenfeld Bürgerbeteiligung bisher kaum eine Rolle. Und wenn das Thema tangiert wird, dann werden zumeist rechtliche Aspekte beleuchtet, aber keine Methoden- und Handlungskompetenzen vermittelt. Zudem gibt es in Sachsen zum Thema Bürgerbeteiligung kaum Aus- und Weiterbildungsangebote für engagierte Bürger, Kommunalbedienstete und -politiker. Im Unterschied z.B. zur Füh-rungsakademie in Baden-Württemberg oder zur Württembergischen Verwaltungs- und Wirtschaftsakademie bieten die sächsischen Institute und Akademien (z.B. die Sächsische Verwaltungs- und Wirtschaftsakademie oder das Sächsische kommunale Studieninstitut in Dresden) bisher keine dezidierten Seminare und Lehrgänge zum Thema Bürgerbeteiligung an.

2. Zielbestimmung

Das Projekt will zur Stärkung der lokalen Demokratie in Sachsen, insbesondere durch erweiterte Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung beitragen, die die repräsentative Demokratie sinnvoll ergänzen sollen:

• Landesweiter Ausbau des Fort- und Weiterbildungsangebotes im Themenbereich Bürgerbeteiligung,
• Ermittlung des Bedarfes an spezifischen Fort- und Weiterbildungen im Themenbereich Bürgerbeteiligung,
• Ausbau des Wissensbestandes über den Zustand lokaler Politik im Freistaat Sachsen und,
• Initiierung einer öffentlichkeitswirksamen Diskussion zur Sächsischen Gemeindeordnung und ihren Einfluss auf die Praxis lokaler Demokratie.

3. Zielgruppen

• Bedienste kommunaler Verwaltungen in Sachsen,
• Sächsische Kommunalpolitiker,
• interessierte/engagierte Bürger/Einwohner sächsischer Kommune,
• die Sachsischen Kommunalen Studieninstitute,
• Wissenschaftler und Praktiker, die zu Fragen lokaler Demokratie forschen oder sich für sie einsetzen sowie
• Legislative und Exekutive auf Landesebene, die für die Normierung des Kommunalrechts sowie weiterer Rahmenbedingungen zuständig/verantwortlich sind.

4. Projektbausteine

4.1. Neun Seminare zum Thema Bürgerbeteiligung im gesamten Freistaat Sachsen

Die erste Komponente des Projektes besteht in der Planung, Organisation und Durchführung von neun eintägigen Seminaren „Bürgerbeteiligung auf der kommunalen Ebene“. Nachdem das Seminar im Jahr 2013 im Erzgebirgskreis angeboten wurde, soll es im Jahr 2014 weitgehend auf die restlichen Landkreise und kreisfreien Städte ausgedehnt werden.

Der Seminartag (9-16 Uhr) unterteilt sich in vier Module, in denen sich die Teilnehmenden mit Grundlagen, Modellen, Qualitätskriterien und Methoden der Bürgerbeteiligung befassen. Durch das Seminar können die Teilnehmenden beurteilen, wann und wie Bürgerbeteiligung weiterhilft. Sie erhalten zudem einen Überblick über bewährte Werkzeuge und können vor Ort neue Kontakte zu Menschen aufbauen, die zu ähnlichen Themen arbeiten. Im Rahmen des Evaluationsfragebogens erheben wir zudem den Bedarf an Fort- und Weiterbildungsangeboten im Themenbereich Bürgerbeteiligung und Engagement.

4.2. Wissenschaftliche Befragung der sächsischen Kommunen zur lokalen Demokratie

Um die Funktionsweise der lokalen Demokratie im Freistaat Sachsen näher untersuchen zu können, wurde im Jahre 2013 in enger Kooperation mit der FernUniversität in Hagen und der TU Chemnitz ein wissenschaftlicher Fragebogen zur lokalen Demokratie in Sachsen entwickelt, der an alle Bürgermeister und jeweils die drei größten Fraktionen aller Stadt- und Gemeinderäte im Erzgebirgskreis versandt wurde. Die in 2013 gewonnen empirischen Daten sollen in das geplante Folgeprojekt in 2014 einfließen.

Im Rahmen der landesweiten, schriftlichen Befragung wurden ab Anfang April alle (Ober-)Bürgermeister und die Fraktionsvorsitzenden von jeweils vier Ratsfraktionen in 140 politisch selbstständigen Gemeinden befragt. Auf Anraten unseres wissenschaftlichen Kooperationspartners an der FernUniversität in Hagen wurde die Fallauswahl verändert. Zunächst war geplant, 68 Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnern und eine Zufallsauswahl von 68 Kommunen mit weniger als 10.000 Einwohnern zu befragen (insg. 136). Aus methodischen Gründen (insbesondere wegen der Vergleichbarkeit der Ergebnisse mit Studien in anderen Bundesländern) wurde nun auf eine Vollerhebung aller Kommunen ab 5.000 Einwohnern gesetzt, was eine vergleichbare Fallzahl von 140 Kommunen ergibt, wobei der Fokus auf den Vergleich zwischen eher kleineren Kommunen des ländlichen Raums und größeren Städten weiterhin erhalten bleibt.

Durch die Berücksichtigung von kreisangehörigen und kreisfreien Städten sowie von Gemeinden unterschiedlicher Größenklassen werden neue Erkenntnisse über die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Funktionsweise der lokalen Demokratie im Freistaat Sachsen sowie über ihre möglichen Probleme gewonnen.

Zudem werden auch über die Fragebögen der landesweiten Umfrage Daten zum Bedarf an thematischen Semianren im Bereich Bürgerbeteiligung und Engagement erhoben. Die Ergebnisse werden allen kommunalen Studieninstituten in Sachsen kostenfrei zur Verfügung gestellt.

4.3. Symposium: „Zwei Jahrzehnte Sächsische Gemeindeordung. Potentiale und Grenzen für die lokale Demokratie.“

Den Auftakt zu dieser öffentlichen Debatte über den ermöglichenden und zugleich beschränkenden Rahmen der SächsGemO soll das Symposium “Zwei Jahrzehnte Sächsische Gemeindeordnung – Potentiale und Grenzen für die lokale Demokratie” bilden. Mit einem breiten Spektrum an renommierten Referenten bzw. Teilnehmern soll ein fruchtbarer Brückenschlag zwischen Wissenschaft und kommunaler Praxis in Sachsen gelingen, der sich nicht zuletzt an die politisch interessierte Öffentlichkeit im Freistaat richtet. So soll sowohl aus fachlicher Sicht als auch aus praktischer Sicht mit Vertretern der Wissenschaft, der Staatsregierung, des Städte- und Gemeindetags, des Sächsischen Landtags sowie mit engagierten Bürgern über das Wechselspiel zwischen dem kommunalen Regelwerk und der kommunalen Praxis diskutiert werden.